土地制度可以如此创新吗？
——与刘维新先生商榷“三个归并”问题
刘正山
（《中国土地》2004年第8期）
我国三次进行土地政策调整，一次比一次严厉，为什么还制止不住，占地反而一次比一次多，造成４０００万农民失地，这值得我们每一个人深思。根本问题似乎是产权机制和财政税收问题，必须从实施新政策和土地制度创新上着手解决问题。那么，土地制度如何创新？
６月２４日，在深圳市国土和房产管理局主办的“土地政策与宏观调控研讨会”上，中国社会科学院刘维新先生提出了“三个归并”（见《深圳商报》２００４年６月２５日），即土地公有制的两种表现形式归并、土地的出让和划拨归并、将现有建设用地的几种形式（商品房、经济适用房、合作建房等）进行归并。为什么要提出这几个归并？刘维新先生说：“我们借鉴香港实行土地拍卖制度已有十七八年了，但没有考虑香港当时是殖民地，殖民地的政策短期效应相当突出，这种机制、体制不改革不行了，因此我提出三个归并。”
刘维新先生提出的“三个归并”，确实很有新意，但是我不敢苟同。我认为，如果刘维新先生的设想付诸实践，不仅不能实现他的理想，反而会把事情搞得越来越糟。
两种所有权可否归并？
刘维新先生说：“我国土地公有制有两种表现形式，一种是国有制，土地归国家所有。第二种是农村集体所有制。这两个应该归一。”但遗憾的是，我没有看到他的具体论证，不知道他为什么主张将这两种所有权归并？归并之后的所有权究竟是国有制还是集体制？他也没有交待。我的猜测是，他可能主张将两种所有权归并为国有制，因为，我拜读过刘维新先生的其他大作，发现他是主张国有制的。但问题在于，农村集体土地所有权转归国有之后，能解决土地圈占问题吗？能解决农民失地问题吗？
我认为，不仅不能，反而造成土地更容易被圈占、农民失地问题可能更加严重。
现在，农地很容易被圈占，农民很容易失去土地，根本问题似乎是农地产权不清晰，例如，所谓的集体土地产权不明晰，谁是集体、谁能够代表集体？这些问题模糊不清。但是，农地所有权归并为国有之后，产权就明晰了吗？答案是否定的。我们同样有理由问：谁是国家、谁代表国家？国有制同样存在产权不明晰的问题，而且，这个问题早就是学术界众所周知的共识了。而且，农地转为国有之后，农民集体经济组织将不再代表农民，农民只能拥有农地的使用权或者只是承租土地，变成了佃农，本来就是弱势群体的农民，更加弱势；本来就是强势的政府，更加强势，那么，农地更容易被征用或取走，农民更加没有讨价还价的余地，圈地也就更加容易了。
话又说回来，刘维新先生主张这种归并，其实表明他没有看清楚当前农地容易被征用和圈占的根本原因。集体所有权不明晰，只是问题的一个方面。问题的实质在于，集体土地所有权缺乏保障。按照交易规则，不同所有权主体之间的交易，或者说，一种物品连同所有权发生让渡，则是买卖；物品不随所有权发生让渡，则为租赁。那么，当前我国，农地转为国有建设用地，从本质上讲，应该是一种买卖关系，但是，法律赋予政府征地权，而“征”意味着一种强制性，于是，农地的集体所有权缺乏法律上的保障。一种产权缺乏保障，就很容易遭受损失了，农民很容易失去土地也就顺理成章了。相反，如果我们的法律尊重经济规律、尊重游戏规则，那么，作为一种所有权形式，集体所有权与国家所有权在法律上是平等的，产权的转移必然表现为买卖，表现为产权主体或者产权代表在自愿的基础上，通过讨价还价，自由交易，交易价格表现为市场价格，就不存在什么征地补偿问题了。
所以，当前重要的不是将两种土地公有制形式进行归并，而是切实采取措施保护农地产权，并使其拥有同国家所有权同等的法律地位。
土地的出让和划拨可否归并？
刘维新先生主张将“土地的出让和划拨归并”，其理由是，“我们的土地出让是借鉴香港的，现在实践证明从深圳拍卖第一块地以来，沿海不少地方已无地可拍了。那么地方财政来源如何解决，我觉得应该实行租赁制，把土地出让金转为第一次取得土地出让权的补偿金，可少一点，以后每年要向地方政府缴税或缴地租，这就不仅解决了地方政府的固定财源，还解决了外来商人圈地荒芜，各地区竞相降价的问题。”
刘维新先生实际上主张废除批租制、实行年租制。我的质疑在于：第一，“沿海不少地方已无地可拍了”，不是批租制带来的问题。这个问题，其实是前面所说的农地产权缺乏保障、缺乏法律上的平等，从而造成农地能够轻易被征用且所谓的补偿不够合理，于是，政府可以很小的代价将农地征用过来，用很高的价格拍卖出去，从而赚取大量的中间价格，换句话说，政府充当了不光彩的中间商的角色，将土地拍卖的升值部分完全据为己有。试想，如果农地不能轻易被低代价的征用，政府怎么可能短期内将那么多的土地批租出去？第二，土地年租制可以解决地方政府的固定财源，但并不能解决“外来商人圈地荒芜，各地区竞相降低地价的问题”。如果是批租，意味着商人要一次性或限期分期支付几十年（现在规定最长７０年）的土地租金，这是一笔很高的费用，商人圈占土地需要支付的成本是很高的，这就增加了其开发的动力和投机的压力。相反，实行年租制，按年缴纳租金，商人所支付的代价小了很多，于是，圈占土地更加容易，投机炒地也更加容易。可见，刘维新先生出的这个主意是馊主意。第三，批租制和年租制各有利弊，至少当前不能搞“一刀切”。我国这么大，各地的情形是不同的，发达地区的商人承受能力强，批租制也许更合适；欠发达地区也许适合年租制。
现有建设用地的几种形式可否归并？
刘维新先生的第三个归并是“将现有的建设用地的几种形式——商品房、经济适用房、合作建房等形式进行归并，这几种形式房屋价值悬殊很大，产权混乱。”他说，“房地产的几个形式归并以后，现在开发商买土地时，一次交完土地使用权补偿费，三年之内建好房后卖给住户，住户每平方米要交纳的费用是微乎其微的，住户是负担得起的。外商占用土地后，在７０年内每年必须缴地租，这样，地产商不敢圈地。囤积的土地必须缴税，不但解决了地方的财源也解决了投机、炒卖圈地问题，也减少贫富的差距。”
刘维新先生所说的“外商占用土地后，在７０年内每年必须缴地租，这样，地产商不敢圈地。囤积的土地必须缴税，不但解决了地方的财源也解决了投机、炒卖圈地问题，也减少贫富的差距。”我在前文已经商榷过了，此不赘述。
如果将商品房、经济适用房、合作建房等形式进行归并，恐怕更难解决买房者的负担过重等问题。这几种房地产建设用地形式分立，初衷是针对不同层次和能力的社会消费群体提供不同价位的住宅，特别是经济适用房和合作建房，面对的是中低收入者，所以这几种房屋价格差距比较大，是情有可原的。至于“产权混乱”，确实存在，但不能因此将这几种房地产形式取消，就如同一个人手臂长疮但不能将其手臂砍掉一样。
我并不否认，批租制下的土地价格提升，并在一定程度上抬高了房价，但是，当前很多老百姓因为房价太高而住不起房，问题不仅仅在这里，很大程度上是房地产商的暴利使然。《北京青年报》２００１年１月９日发表的标题为《房地产暴利在哪儿》的文章说，“统计结果显示，房地产是中国收入最高的行业，甚至超过了金融、ＩＴ业。”文章还说，“我们可以作一个简单的计算，按照开发商的理论，他们投入十五亿元的一个项目，利润率１０％，即一亿五千万元，可是他们自有资金的投入或许只有五千万元，利润率是３００％”。暴利过高，房价必然过高，这种情况下，普通收入的老百姓能够买得起房子才怪！
当然，房地产商是不承认暴利的。很多年前，就有房地产商在媒体上抱怨说他们是亏损的。可是，让我们迷惑的是，为什么在２００３年１０月发布的“福布斯２００３年中国内地富豪榜”上，涉足房地产的多达３５名（该榜共排了１００名富豪）？作为对比，福布斯全球富豪榜中，５００富豪只有３０人左右是地产商。这究竟说明了什么？既然说自己是亏损的，那么，十多年来有几家房地产商破产了？有几个房地产商跳楼了？